Koronawirus. Administracja publiczna zdalnie może więcej

Trzeba teraz zrobić wszystko, aby obywatele, nawet pozostając w domach, mogli dokonywać czynności administracyjnych. Przepisy pozwalają na elektroniczny kontakt w wielu sprawach już teraz - piszą dr hab. Dariusz Szostek, prof. UO i dr Grzegorz Sibiga*.

Tekst został opublikowany w „Rzeczpospolitej” 19 marca 2020 r. Przedstawiamy go za zgodą autorów.

Obecna sytuacja powoduje zamknięcie urzędów administracji publicznej dla obywateli lub znaczące ograniczenie czasu ich pracy, a wielu urzędników pozostało w domu i pracuje zdalnie. Powoduje to potrzebę dokonania diametralnych zmian w funkcjonowaniu administracji, tak aby nadal załatwiane były indywidualne sprawy obywateli i nie doszło do paraliżu funkcjonowania państwa.

Już obecnie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ordynacji podatkowej i licznych innych ustaw szczególnych przewidują możliwość komunikacji między organem administracji publicznej oraz uczestnikami postępowania. Jednak nadal istnieją bariery, które ograniczają powszechne załatwianie spraw online. Niestety: w większości indywidualne sprawy załatwiane są w obiegu papierowym, a wiele dokumentów występuje tylko w postaci papierowej, ograniczony jest obieg elektroniczny pomiędzy organami administracji, brak jest powszechnego stosowania przez obywateli wymaganych podpisów elektronicznych.

W wyniku pilnie podjętych prac w Wirtualnej Katedrze Etyki i Prawa (konsorcjum polskich uniwersytetów, instytutów PAN i NASK) stwierdzić należy, że stosując już obecnie obowiązujące przepisy prawa, organy administracji publicznej mogą zdalnie załatwiać znacznie więcej indywidualnych spraw obywateli i przedsiębiorców.

Składanie e-podań do administracji nie musi oznaczać obowiązku posługiwania się przez obywatela podpisem elektronicznym. Trzeba wykorzystać szerzej możliwości art. 63 §3a pkt 1 k.p.a., według którego podanie w formie dokumentu elektronicznego może być także uwierzytelnione w każdy sposób zapewniający możliwość potwierdzania pochodzenia i integralność weryfikowanych danych, co może np. nastąpić poprzez natychmiastową integrację systemów ESP z systemami bankowymi, w których miliony Polaków od lat składają oświadczenia woli dla czynności bankowych elektronicznie na podstawie art. 7 prawa bankowego. Ta sama metoda, pozwalająca na uwierzytelnianie obywatela, a także umożliwiająca integralność danych, powinna pilnie zostać wykorzystana w administracji publicznej, także w systemach zapewniających prostsze dla użytkowników uwierzytelnianie. Takie mechanizmy uwierzytelniania można także przewidywać dla dostępu online do dokumentów we własnej sprawie (art. 73 §3 k.p.a. w zw. z art. 20a ust. 2 ustawy o informatyzacji).

Uproszczenie doręczeń

Kluczowe znaczenie powinien mieć jednak obowiązujący od 2018 r. art. 14 §2 k.p.a. przewidujący tzw. nieformalne załatwianie spraw. Zgodnie z nim: sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Stosując ten przepis, w obecnej nadzwyczajnej sytuacji tymczasowo należy dopuścić używanie do doręczeń przez administrację, szczególnie w sprawach drobnych, bieżących, wszystkich posiadanych w urzędach adresów elektronicznych obywateli. Warunkiem będzie uprzednia zgoda obywatela na ten sposób komunikacji (poprzez zwrotny esemes, e-mail, odpowiedź na komunikatorze internetowym itp.). Uproszczeniu powinny ulec potwierdzenia odbioru pisma (poprzez proste funkcje: OK, odebrałem itp.). Jeżeli obywatel zgodzi się na taki sposób komunikacji, zostanie pouczony o konsekwencjach i nie potwierdzi odbioru korespondencji, termin będzie liczony od momentu potwierdzenia transmisji danych przy konkretnej wysyłce, tak jak przy innych przepisach przewidujących domniemanie doręczenia (art. 46 §5–6 k.p.a.). W takiej sytuacji dokumenty są podpisywane elektronicznie wyłącznie przez urzędnika. Adresy elektroniczne mogą zostać również użyte do ustalania z obywatelem innych sposobów przekazania pisma.

Wystarczy rozmowa

Zmiany powinny jednak być jeszcze dalej idące, ponieważ według nas art. 14 §2 k.p.a. umożliwia wprowadzenie na masową skalę zdalnego konsultanta online w organach administracji publicznej, tj. upoważnionego pracownika organu (urzędu) działającego zdalnie, który miałby zestawione zdalne połączenie teleaudio z obywatelem, a jednocześnie pracowałby online w systemie teleinformatycznym urzędu. W takim przypadku komunikacja obywatela z konsultantem będzie następowała poprzez obraz i dźwięk. Natomiast weryfikacja obywatela nastąpi poprzez okazanie dokumentu tożsamości do kamery i weryfikację twarzy lub opcjonalnie podanie wybranych danych osobowych zapewniających ustalenie tożsamości. Równolegle podczas transmisji powinna nastąpić także weryfikacja tożsamości urzędnika i jego upoważnienia. Dopuszczalne jest także nagranie rozmowy za zgodą uczestniczących w niej osób. W sytuacjach gdy jest to niemożliwe ze względów technicznych lub obywatel nie wyraża zgody na nagranie, urzędnik może ograniczyć się do tego, że po weryfikacji tożsamości dokona sporządzenia krótkiej notatki służbowej w dedykowanym dla niego systemie teleinformatycznym. W niektórych czynnościach (np. w zawiadomieniach) wydaje się, że wystarczająca może być nawet rozmowa telefoniczna.

W ten sposób wszystkie lub większość czynności w toczącym się postępowaniu (wezwania, zawiadomienia) może następować w ramach połączeń audiowizualnych, a nawet telefonicznie. Urzędnicy będą dokonywali adnotacji o tych kontaktach w systemie teleinformatycznym urzędu. Tylko z istotnych czynności dla rozstrzygnięcia sprawy (ogłoszenia decyzji) dodatkowo sporządzony zostanie przez konsultanta elektroniczny protokół. Sporządzenie przez pracownika organu (zdalnego konsultanta) e-protokołu z czynności może nastąpić na uproszczonym, jednolitym i rekomendowanym w administracji publicznej do stosowania wzorze w systemie teleinformatycznym e-urzędu. Protokół może zostać sporządzony w systemie przez urzędnika tuż po czynności, w ramach tego samego połączenia, a następnie odczytany obywatelowi, który zdalnie zaakceptuje jego treść. Urzędnik podpisuje następnie plik z nagraniem własnym podpisem elektronicznym. Rozwiązanie nie dotyczy spraw, w których prawo wymaga osobistego stawiennictwa lub wprowadza warunek określonej formy załatwienia sprawy.

Nagrane rozmowy i wszystkie wpisy urzędnika w systemie teleinformatycznym pozostaną dowodami w postępowaniu, ponieważ każde z nich jest dokumentem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a w k.p.a. nie określa się zamkniętego katalogu środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.).

Administracja nie powinna czekać na żądania obywateli, ale przejąć inicjatywę, proponując obywatelom nowe sposoby komunikacji. Do nawiązywania kontaktu z obywatelami można wykorzystać wszystkie posiadane już dane kontaktowe (numery telefonów, adresy poczty) znajdujące się w każdym urzędzie administracji publicznej. Podstawą takich działań jest obowiązujący od ubiegłego roku art. 15b ustawy o informatyzacji, który dopuszcza wykorzystywanie danych kontaktowych gromadzonych w rejestrach publicznych lub w systemach teleinformatycznych.

Nie obciążać obywateli

Wreszcie przy zdalnym załatwianiu spraw należy znacznie szerzej zastosować art. 220 §1 pkt 2 k.p.a., którego celem jest odciążenie obywatela od dostarczania organowi oświadczeń i zaświadczeń na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Jeżeli to tylko możliwe to organ administracji publicznej powinien sam dokonać tych ustaleń na podstawie własnych ewidencji, rejestrów i innych danych, a nawet poprzez pozyskanie teleinformatycznie informacji od innego podmiotu publicznego z jego rejestru publicznego lub systemu teleinformatycznego.

***

Dariusz Szostek jest dr. hab. nauk prawnych, prof. UO, przewodniczącym Rady Naukowej Wirtualnej Katedry Etyki i Prawa, kierownikiem Centrum Problemów Prawnych Techniki i Nowych Technologii WPIA UO, radcą prawnym, partnerem w Kancelaria Prawna Szostek Bar i Partnerzy.

*Grzegorz Sibiga, jest dr. nauk prawnych, członkiem Rady Naukowej Wirtualnej Katedry Etyki i Prawa, kierownikiem Zakładu Prawa Administracyjnego w INP PAN, adwokatem, partnerem w Traple, Konarski Podrecki i Wspólnicy.